Lorsqu'un militaire a perçu une rémunération supérieure à celle à laquelle l'administration estime qu'il pouvait prétendre, celle-ci peut lui réclamer le remboursement de ce trop-perçu de solde ou indu de rémunération, notamment par l'émission d'un titre de perception.
Un titre de perception constitue un titre exécutoire permettant à l'administration d'obtenir le recouvrement de la créance qu'elle estime détenir sur le militaire. Sa régularité obéit toutefois à des exigences précises, qui ne concernent pas seulement le bien-fondé et le montant de la somme réclamée.
En particulier, le militaire doit pouvoir identifier l'auteur du titre de perception et s'assurer que celui-ci a été régulièrement signé par l'autorité compétente ou par une personne disposant d'une délégation régulière.
Le défaut de mention des nom, prénom et qualité de l'auteur du titre, comme l'absence de justification de la signature du bordereau correspondant, peut ainsi constituer une irrégularité susceptible d'entraîner l'annulation du titre de perception.
Le Conseil d'État a précisé les exigences applicables en matière d'identification et de signature de l'auteur des titres de recettes. La jurisprudence administrative en a notamment fait application à un titre de perception émis à l'encontre d'un gendarme adjoint volontaire pour obtenir le remboursement d'un trop-perçu de solde.
L'identification de l'auteur d'une décision administrative constitue une garantie pour son destinataire.
À ce titre, l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) consacre le droit de toute personne de connaître l'identité de l'agent chargé de traiter l'affaire qui la concerne :
« Toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. Si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l'anonymat de l'agent est respecté. (…) »
Cette disposition doit être rapprochée de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, qui prévoit plus spécifiquement, s'agissant de la signature des décisions administratives :
« Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. »
Un titre de perception étant une décision administrative, son destinataire doit donc pouvoir déterminer l'identité et la qualité de son auteur et vérifier que celui-ci était compétent pour l'édicter.
Ces exigences revêtent une importance particulière lorsque le titre a été émis non par l'ordonnateur lui-même, mais par une personne bénéficiant d'une délégation de compétence ou de signature.
L'absence de signature manuscrite sur l'exemplaire du titre de perception adressé au militaire ne signifie pas nécessairement que le titre est irrégulier.
En effet, les règles applicables aux titres de recettes prévoient un mécanisme particulier permettant que la signature figure sur le bordereau de titres de recettes, plutôt que sur l'ampliation adressée au débiteur.
À cet égard, l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales prévoit notamment :
« (…) En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours.
Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. (…) »
Il convient donc de distinguer deux exigences :
Par conséquent, la seule circonstance que l'exemplaire du titre de perception reçu par le militaire ne comporte pas matériellement de signature manuscrite ne suffit pas nécessairement à établir son irrégularité.
Encore faut-il que l'administration soit en mesure, en cas de contestation, de produire le document correspondant revêtu de la signature de l'autorité compétente.
Le Conseil d'État a précisément défini les obligations pesant sur l'administration lorsqu'un débiteur conteste la régularité d'un titre en raison de l'identification ou de la signature de son auteur.
Dans son avis du 26 septembre 2018, n° 421481, le Conseil d'État a jugé :
« 3. Il résulte des dispositions cités au point 1, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures d'où les deux derniers alinéas sont issus, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, au sens des dispositions citées au point 2, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable ».
Deux règles importantes résultent donc de cette jurisprudence.
D'une part, l'administration doit être en mesure de justifier, en cas de contestation, que le bordereau comporte effectivement la signature de l'auteur du titre.
D'autre part, lorsque le bordereau est signé par une personne agissant sur délégation de l'ordonnateur, ce sont les nom, prénoms et qualité du délégataire qui a effectivement signé le bordereau qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes et sur l'ampliation adressée au débiteur.
Il doit ainsi exister une concordance entre l'auteur identifié sur le titre de perception et la personne ayant effectivement signé le bordereau correspondant.
Ces principes ont été appliqués à un titre de perception émis à l'encontre d'un militaire pour un trop-perçu de solde.
Dans un arrêt du 6 novembre 2018 (CAA Marseille, 6 novembre 2018, n° 17MA02569), la cour administrative d'appel de Marseille a examiné la régularité d'un titre de perception émis à l'encontre d'un gendarme adjoint volontaire afin d'obtenir le remboursement d'un trop-perçu de rémunération.
La Cour rappelle tout d'abord les règles applicables à la signature du titre :
« 7. Il résulte de ces dispositions que pour l'application de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000, tel que précisé par l'article 55 de la loi du 29 décembre 2010, selon lequel le destinataire d'une décision administrative doit pouvoir constater que son auteur l'a signée, l'autorité administrative concernée, dans le cas où le titre de perception reçu par son destinataire n'est pas lui-même signé, peut justifier de cette signature en produisant un état revêtu de la formule exécutoire comportant la signature de l'ordonnateur ou de son délégué. Lorsque le bordereau est signé par l'ordonnateur, ce sont les noms, prénoms et qualité de ce dernier qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. »
L'absence de signature sur l'exemplaire reçu par le militaire n'entraîne donc pas automatiquement l'annulation du titre : l'administration peut régulariser la démonstration de sa signature en produisant l'état ou le bordereau revêtu de la formule exécutoire et comportant la signature requise.
Encore faut-il toutefois que l'identité mentionnée sur le titre corresponde à celle de l'autorité ayant effectivement signé le document permettant de rendre la créance exécutoire.
Dans l'affaire examinée par la cour administrative d'appel de Marseille, le titre de perception mentionnait qu'il avait été rendu exécutoire par une personne agissant par délégation du directeur du service exécutant de la solde unique.
Toutefois, le document produit par l'administration comportait la signature de l'ordonnateur lui-même et non celle de la personne dont l'identité figurait sur le titre.
La Cour a ainsi relevé :
« 8. Il résulte de l'instruction que le titre de recettes en litige porte mention de ce qu'il a été rendu exécutoire par Mme H...C..., " P/D Dir. S.E. solde unique ", soit par délégation du directeur du service exécutant de la solde unique du ministère de la défense, ordonnateur. L'abréviation " Dir. S.E. solde unique " était connue de M. F..., l'intéressé ayant été destinataire d'un courrier du 19 novembre 2014 émanant de ce directeur, M. B... G..., et lui notifiant le trop-perçu de solde auquel l'intéressé a répondu par courrier du 28 janvier 2015. Toutefois le titre de perception contesté ne mentionne pas les noms et prénoms du directeur du service exécutant de la solde unique mais ceux de sa déléguée et n'est revêtu d'aucune signature manuscrite. L'état récapitulatif des créances pour mise en recouvrement produit par l'administration comporte quant à lui la signature de l'ordonnateur, M. G.... Par suite, M. F... est fondé à soutenir que le titre de perception contesté du 17 février 2015 méconnaît l'article 4 susmentionné de la loi du 12 avril 2000. Cette irrégularité privant M. F... d'une garantie, celui-ci est fondé à demander l'annulation du titre de perception litigieux ».
La Cour ne s'est donc pas limitée à constater l'absence matérielle de signature sur le titre adressé au gendarme.
Elle a relevé une discordance entre l'identité de la personne mentionnée comme auteur du titre de perception et celle de la personne ayant effectivement signé l'état récapitulatif produit par l'administration.
Cette irrégularité a été regardée comme ayant privé le militaire d'une garantie et a justifié l'annulation du titre de perception.
Lorsqu'un militaire ou un gendarme reçoit un titre de perception pour un indu ou trop-perçu de solde, la régularité formelle du titre doit être examinée indépendamment de la question de savoir si la somme réclamée est effectivement due.
Il convient notamment de vérifier :
Ces moyens de légalité externe peuvent être invoqués indépendamment des moyens portant sur le bien-fondé du trop-perçu, le calcul de la créance, son montant, son exigibilité ou encore les règles de prescription applicables à la répétition de l'indu.
L'irrégularité tenant à l'identification ou à la signature de l'auteur du titre doit être invoquée dans le cadre de la procédure spécifique de contestation des titres de perception.
L'article 117 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 prévoit qu'un titre de perception peut faire l'objet :
« 1° Soit d'une contestation portant sur l'existence de la créance, son montant ou son exigibilité ;
2° Soit d'une contestation portant sur la régularité du titre de perception.
Les contestations du titre de perception ont pour effet de suspendre le recouvrement de la créance. »
Le défaut d'identification régulière de l'auteur ou l'irrégularité de sa signature relève ainsi d'une contestation portant sur la régularité du titre de perception.
En outre, l'article 118 du même décret impose au militaire, avant toute saisine du tribunal administratif, d'adresser sa contestation au comptable public chargé du recouvrement :
« En cas de contestation d'un titre de perception, avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser cette contestation, appuyée de toutes pièces ou justifications utiles, au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer.
Le droit de contestation d'un titre de perception se prescrit dans les deux mois suivant la notification du titre ou, à défaut, du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause.
Le comptable compétent accuse réception de la contestation en précisant sa date de réception ainsi que les délais et voies de recours. Il la transmet à l'ordonnateur à l'origine du titre qui dispose d'un délai pour statuer de six mois à compter de la date de réception de la contestation par le comptable. A défaut d'une décision notifiée dans ce délai, la contestation est considérée comme rejetée.
La décision rendue par l'administration en application de l'alinéa précédent peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction compétente dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de cette décision ou, à défaut de cette notification, dans un délai de deux mois à compter de la date d'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent. »
Le militaire dispose ainsi, en principe, d'un délai de deux mois à compter de la notification du titre de perception pour le contester auprès du comptable public chargé du recouvrement.
Cette contestation administrative préalable est obligatoire avant de saisir le tribunal administratif.
Elle présente également un intérêt essentiel : conformément à l'article 117 précité, la contestation du titre de perception suspend le recouvrement de la créance.
La décision doit permettre d'identifier son auteur et satisfaire aux exigences relatives à sa signature. Toutefois, l'absence de signature manuscrite directement apposée sur l'exemplaire du titre reçu par le militaire ne suffit pas nécessairement à rendre celui-ci irrégulier.
L'administration peut justifier de la signature en produisant, en cas de contestation, le bordereau ou l'état correspondant comportant la signature de l'autorité compétente.
Le titre doit notamment permettre d'identifier son auteur par la mention de ses nom, prénoms et qualité.
Lorsque le titre est émis par une personne bénéficiant d'une délégation, l'identité mentionnée doit correspondre à celle de la personne ayant effectivement exercé la compétence et signé le document correspondant.
Non. Il faut distinguer l'exemplaire adressé au débiteur du bordereau de titres de recettes.
L'administration peut produire, en cas de contestation, un bordereau régulièrement signé. En revanche, si elle ne peut justifier de la signature requise ou si l'identité du signataire ne correspond pas à celle de l'auteur mentionné sur le titre, la régularité de celui-ci peut être remise en cause.
Oui. L'ordonnateur peut agir par l'intermédiaire d'une personne disposant d'une délégation régulière de compétence ou de signature.
Dans cette hypothèse, les nom, prénoms et qualité du délégataire ayant effectivement signé doivent correspondre aux mentions portées sur le titre ou l'ampliation adressée au militaire.
Oui, lorsque l'irrégularité affectant l'identification ou la signature de l'auteur prive le destinataire du titre d'une garantie.
La cour administrative d'appel de Marseille a ainsi annulé un titre de perception concernant un gendarme adjoint volontaire en raison de l'irrégularité constatée entre l'auteur mentionné sur le titre et le signataire du document produit par l'administration.
Oui. La contestation peut porter simultanément sur la régularité formelle du titre de perception et sur le bien-fondé de la créance, notamment son existence, son montant ou son exigibilité.
Il convient donc d'examiner l'ensemble du titre et de la créance avant d'introduire le recours.
Le militaire dispose en principe d'un délai de deux mois à compter de la notification du titre de perception pour présenter sa contestation.
À défaut de notification du titre, le délai court à compter du premier acte de poursuite procédant du titre en cause.
Le recours administratif préalable doit être adressé au comptable public chargé du recouvrement, conformément à l'article 118 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012.
Cette démarche est obligatoire avant de pouvoir saisir le tribunal administratif.
Non. La contestation d'un titre de perception relève de la procédure spéciale prévue par le décret du 7 novembre 2012.
Le recours préalable doit être adressé au comptable public chargé du recouvrement et non à la Commission des recours des militaires.
Oui. L'article 117 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 prévoit expressément que la contestation d'un titre de perception suspend le recouvrement de la créance.
Le militaire qui conteste régulièrement le titre bénéficie donc de cet effet suspensif pendant l'examen de sa contestation.
Oui. Un avocat intervenant en droit militaire peut examiner tant la régularité du titre de perception — compétence de son auteur, mentions obligatoires, signature, délégation — que le bien-fondé du trop-perçu de solde réclamé et assurer le suivi du recours administratif préalable puis, si nécessaire, du recours devant le tribunal administratif.
Le cabinet Obsalis assiste et représente les militaires et les gendarmes dans leurs démarches tendant à contester les titres de perception émis à leur encontre au titre d'un trop-perçu de solde ou d'un indu de rémunération, tant dans le cadre du recours administratif préalable que devant les juridictions administratives.
Pour en savoir plus sur la contestation des titres de recette d'indus de solde des militaires, consultez les articles du cabinet Obsalis Avocat sur le même thème :
Tiffen Marcel
Avocate associée fondatrice
Spécialiste en Droit public & Droit public militaire
Tiffen MARCEL a fondé Obsalis Avocat pour répondre aux problématiques des militaires, personnels de la gendarmerie nationale et fonctionnaires de police de toute la France. Seule spécialiste française en Droit public militaire officiellement reconnue par le Conseil national des Barreaux (CNB), elle dédie son expertise à la défense des militaires, gendarmes et policiers dans tous ses pans administratifs : discipline, blessure et santé, indus de rémunération, démission/résiliation de contrat, réclamations indemnitaires.
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